Waar vinden we de hernieuwbare energiebronnen uit de Europese richtlijn RED II terug in de Nederlandse wetgeving?

Achtergrond

De Europese Unie (EU) speelt een belangrijke rol in het tegengaan van klimaatverandering. De EU heeft beleid geformuleerd binnen drie pijlers [1]:
• Het bevorderen van energie-efficiëntie en energiebesparing
• Het bevorderen van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen
• Het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen

Binnen deze drie pijlers heeft de EU-doelstellingen gesteld voor de jaren 2020, 2030 en 2050, die gelden voor de EU als geheel. Per 2020 zou er in totaal 20% energie-efficiëntie (besparing) [2], 20% gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen [3] en 20% reductie van broeikasgassen (ten opzichte van 1990) [4] behaald moeten worden. Voor 2030 zijn de doelen zijn volgt geformuleerd: 32,5% energie-efficiëntie [5] en 32% gebruik uit hernieuwbare bronnen [6] en 55% reductie van broeikasgassen (ten opzichte van 1990) [7]. Alhoewel deze laatste nog moet worden vastgesteld, is het zeer waarschijnlijk dit ook gebeurt. De EU richt zich erop om in 2050 netto-nul emissies uit te stoten [7].

Afbeelding door Son Tung Tran via Pexels

Gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen

Sinds het begin van het eeuw voert de EU beleid op het gebied van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Allereerst werd dit vastgelegd in twee aparte richtlijnen, voor elektriciteit (2001/77/EG)[8] en het gebruik van biobrandstoffen (2003/30/EG) [9]. In 2001 werd een streefcijfer vastgesteld voor het energiegebruik uit hernieuwbare bronnen, te weten 12% voor het totale energieverbruik en voor elektriciteit specifiek van 22,1%, beide voor de EU als geheel [10].

Na consultatie van de lidstaten werd in 2009 een nieuwe richtlijn (2009/28/EG) vastgesteld [11], waarin het gebruik van biobrandstoffen en elektriciteit werden gebundeld. Deze richtlijn staat ook wel bekend als REDI. Deze richtlijn stelt een bindende target voor 2020 vast, namelijk 20% gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor de EU als geheel per 2020. Omdat verschillende lidstaten in meer of mindere mate reeds gebruik maakten van hernieuwbare energie, werden passende individuele, maar wel bindende, targets per lidstaat vastgesteld [12]. Alles bij elkaar opgeteld zou dit voor de EU in totaal uitkomen op 20% per 2020.

Als peiljaar voor het vaststellen van deze lidstaat-specifieke target werd 2005 gekozen [13]. Nederland had op dat moment een aandeel hernieuwbare energie van 2,4%, waardoor een bindende doestelling van 14% per 2020 werd vastgesteld.

Met een nadere deadline in zicht, werd in 2018 een nieuwe richtlijn voor gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen vastgesteld (Richtlijn 2018/2001), ook wel bekend als REDII [14]. De doelstelling voor de EU als geheel is vastgesteld op 32% per 2030. In tegenstelling tot de doelstelling voor 2020 wordt deze doelstelling niet vanuit de EU naar lidstaat-specifieke doelstellingen vertaald, maar mogen lidstaten zelf aangeven welke aandeel zij zullen realiseren [15]. Dit doen zij door een Integrale Nationale Energie- en Klimaatplan aan de Europese Commissie te sturen [16]. Deze is in Nederland voor het eerst vastgesteld in november 2019 [17]. De EU monitort of alle opgegeven doelstellingen optellen tot het einddoel, en of de voortgang tot 2030 de EU in staat stelt deze ook te behalen [18].

Omzetting naar nationale wetgeving

Richtlijnen zijn juridische instrumenten die de Europese Unie kan vaststellen. Richtlijnen zijn verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat [19]. De inhoud, doelen en maatregelen die voortvloeien uit richtlijnen moeten dan ook worden omgezet naar nationale wetgeving. Doen lidstaten niet, niet geheel of te laat, dan kan de EU een inbreukprocedure starten om dit alsnog te realiseren [20].

Doelstelling hernieuwbare energie in Nederland

Nederland heeft dan ook de richtlijn omgezet naar nationale wetgeving. Het gaat hier om twee belangrijke elementen:

• De definitie van hernieuwbare bronnen;
• De voor Nederland bindende doelstelling voor 2020 (14%) en 2030.

Definitie hernieuwbare energiebronnen

De definitie van hernieuwbare energiebronnen is in richtlijn 2009/28/EG opgenomen in artikel 2 onder a: “energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermische energie en energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen”.

Deze is in Nederland geïmplementeerd in de Elektriciteitswet 1998, artikel 1 lid 1 onder t en Gaswet, artikel 1 lid 1 onder ao. De definitie in de Gaswet verwijst simpelweg naar de definitie zoals vastgesteld in richtlijn 2009/28/EG. De definitie in de Nederlandse Elektriciteitswet 1998 wijkt enigszins, maar niet problematisch, af van de Europese definitie: “hernieuwbare energiebronnen: wind, zonne-energie, omgevingslucht-, oppervlaktewater- en aardwarmte, energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas”.

De definitie van hernieuwbare energiebronnen wijkt enigszins af in REDII: “energie uit hernieuwbare bronnen” of „hernieuwbare energie”: energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk windenergie, zonne-energie (thermische zonne-energie en fotovolta-ische energie) en geothermische energie, omgevingsenergie, getijdenenergie, golfslagenergie en andere energie uit de oceanen, waterkracht,
en energie uit biomassa, stortgas, gas van rioolzui-veringsinstallaties, en biogas” (artikel 2 lid 1).

Wat is het verschil met de oude definitie?

Deze nieuwe definitie zal ook in Nederlandse wetgeving moeten worden omgezet, alsmede de andere (nieuwe) doelstellingen en maatregelen). Op dit moment bereidt het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een nieuwe wet voor, welke de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet niet alleen update volgens REDII, maar ook bundelt in één formele wet: de Energiewet. Van 17 december 2020 tot 11 februari 2021 heeft een wetsvoorstel daartoe ter openbare consultatie gelegen [21]. In dit voorstel wordt aangehaakt bij de vernieuwde definitie van hernieuwbare energiebronnen, en wordt een aantal aanvullende definities voorgesteld: [22]

“elektriciteit uit hernieuwbare bronnen: elektriciteit die: a. is opgewekt met hernieuwbare bronnen of van energie uit hernieuwbare bronnen in een installatie die uitsluitend gebruik maakt van hernieuwbare bronnen; b. is opgewekt met hernieuwbare bronnen of energie uit hernieuwbare bronnen in een hybride installatie die ook met conventionele bronnen werkt, of c. is opgewekt met hernieuwbare bronnen en die wordt gebruikt voor accumulatiesystemen, en met uitzondering van elektriciteit die afkomstig is van accumulatiesystemen”

“energie uit hernieuwbare bronnen: energie die is opgewekt uit hernieuwbare bronnen of energie die is opgewekt met gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen”

“hernieuwbare bronnen: wind, zon, omgevingslucht, oppervlaktewater, aardwarmte, zee, waterkracht, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas”

Deze wet wordt momenteel op basis van de openbare consultatie aangepast en zou op korte termijn naar de Tweede Kamer moeten worden verstuurd, maar dit zal hoogstwaarschijnlijk plaatsvinden na de vorming van een nieuw kabinet.

Nederlandse doelstellingen voor 2020 en 2030

De bindende doelstelling uit RED1 om in 2020 14% energie uit hernieuwbare bronnen te gebruiken is niet door Nederland omgezet naar nationale wetgeving. Deze doelstelling is dan ook niet terug te vinden in wet- en regelgeving. Deze doelstelling wordt wel genoemd in het Energieakkoord, een publiek-private overeenkomst uit 2013 [23], en de Energierapporten uit 2011 [24] en 2016 [25].

Zoals hierboven bleek, kiezen lidstaten zelf hun indicatieve doelstelling voor 2030, welke tezamen moeten optellen tot 32%. In het Nederlandse Integrale Nationale Energie en Klimaatplan heeft Nederland aangegeven te streven naar een aandeel van 27% hernieuwbare energie per 2030 [26].

Hoe wordt het aandeel hernieuwbare energie berekend?

In artikel 5 lid 1 van richtlijn 2009/28/EC (REDI) en artikel 7 lid 1 van richtlijn (EU) 2018/2001 (REDII) is vastgelegd hoe het aandeel hernieuwbare energie berekend zal worden: “Het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in elke lidstaat wordt berekend als de som van: a) het bruto-eindverbruik van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen; b) het bruto-eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen voor de verwarmings- en koelingssector, en c) het eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen in de vervoerssector.”

In Nederland worden deze elementen, de wijze waarop ze berekend worden en welke gegevens daartoe gebruikt worden nader uitgewerkt in het Protocol Monitoring Hernieuwbare Energie, welke voor het laatste in 2015 is bijgewerkt [27]. Deze zal waarschijnlijk na omzetten van REDII in Nederlandse wetgeving worden bijgewerkt, om te voldoen aan de aangepaste definitie.

Meer specifiek zijn er voor biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen in artikel 17 (REDI) en artikel 29 (REDII) duurzaamheids- en broeikasgasemissiereductiecriteria vastgesteld. Alleen als deze brandstoffen daaraan voldoen mogen ze worden meegeteld voor het aandeel hernieuwbare energie.

Op grond van artikel 22 (REDI) moeten lidstaten vanaf 2011 elke twee jaar aan de Europese Commissie rapporteren over de voortgang die geboekt is bij het bevorderen en het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Het zesde verslag, dat uiterlijk op 31 december 2021 moet worden ingediend, is het laatste verslag dat wordt verlangd onder REDI (lid 1). Over de doelstelling voor 2030 wordt ook elke twee jaar gerapporteerd, op uiterlijk 15 maart 2023 voor het eerst (artikel 17 richtlijn (EU) 2018/1999).

De berekening wordt dus op nationaal niveau gemaakt en telt alle bronnen die onder de Europese en Nederlandse definitie vallen mee. Gemeenten en provincies kunnen wel eigen doelstellingen hanteren voor energiegebruik in hun gebied, en mogen daar wellicht ook een eigen berekening voor hanteren, maar deze telt niet apart mee voor de officiële doelstellingen van 2020 en 2030.

Doelstelling bereikt en wat brengt de toekomst?

Inmiddels is de deadline van REDI verstreken. Eind 2019 had de EU als geheel 19,7% gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen gerealiseerd [28]. Nederland daarentegen dreigde haar bindende doelstelling te missen en koerste af op een aandeel hernieuwbare energie van 11,1% per eind 2020 [29]. Ook al is de doelstelling van 14% niet naar Nederlands recht omgezet, deze is toch bindend. Dat betekent dat Nederland de 14% moe(s)t behalen, anders kan de EU alsnog een inbreukprocedure starten [30].

Nu was al langere tijd duidelijk dat de voortgang onvoldoende was om de doelstelling te halen. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) stelt elk jaar een Klimaat- en Energieverkenning (KEV) op, waarin zij rapporteert over de voortgang op verschillende doelstellingen en welke omstandigheden daar invloed op hebben (gehad). Zo rapporteerde het PBL in de KEV van 2017 al dat het aandeel hernieuwbare energie naar verwachting niet hoger zou uitkomen dan 12,4%, met een bandbreedte van 11 tot 13% [31]. Die voorspelling is uitgekomen. De Nederlandse overheid was zich er dus langere tijd van bewust dat het behalen van de doelstelling lastig zou worden. Volgens zowel REDI als REDII zijn er meerdere mogelijkheden om de doelstellingen te halen; door opwek van hernieuwbare energie in eigen land (artikel 5 en artikel 7), door statistische overdracht van een gespecificeerde hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen van de ene naar de andere lidstaat (artikel 6 en artikel 8), het gezamenlijk ontwikkelen van energieprojecten (artikel 7 en 9), maar ook met niet-EU landen (artikel 8 en artikel 10) en door gezamenlijke steunregelingen (artikel 11 en 13).

Om het aandeel hernieuwbare energie alsnog aan te vullen voor de deadline van 31 december 2020 heeft Nederland voor een statistische overdracht met Denemarken gekozen, waarbij Deense overschotten van hernieuwbare energie worden afgetrokken van het totale aandeel hernieuwbare energie, terwijl die bij de Nederlandse hoeveelheid worden opgeteld (artikel 6 REDI). Dit moet net zo lang herhaald worden totdat Nederland zelf een aandeel van 14% hernieuwbare energie in haar energiemix heeft, omdat REDII ervan uitgaat dat lidstaten, elk jaar tot aan 2030, tenminste de doelstelling van 2020 bijdragen aan de doelstelling van 2030 [32].