Wat zijn de voordelen van het laten meedenken van een burgerberaad over klimaatbeleid?

In een burgerberaad geeft een groep gelote burgers aanbevelingen over overheidsbeleid op basis van informatie van deskundigen, eigen ervaringen en een weloverwogen discussie. Burgerberaden hebben de potentie om polarisatie te verminderen, goede aanbevelingen voor de overheid te produceren en acceptatie van overheidsbeleid te vergroten. De literatuur definieert een aantal factoren die het succes van burgerberaden kunnen beïnvloeden: 1) er is een goede koppeling tussen het burgerberaad en de representatieve democratie; 2) het burgerberaad gaat over het juiste vraagstuk; 3) de samenstelling van de deelnemers is voldoende representatief; 4) het burgerberaad krijgt goede ondersteuning; 5) er is een goede koppeling tussen het burgerberaad en de rest van de samenleving.

#burgerberaad #klimaatbeleid #maatschappij #burgerraad

Wat is een burgerberaad?

In een burgerberaad geeft een groep gelote burgers aanbevelingen over overheidsbeleid op basis van informatie van deskundigen, eigen ervaringen en een weloverwogen respectvolle uitwisseling van argumenten. Het is een intensieve vorm van burgerparticipatie waarin een min of meer representatieve groep burgers zelf ideeën of oplossingen ontwikkelt en daarmee medeverantwoordelijkheid neemt voor overheidsbeleid. Een burgerberaad heeft gemiddeld een doorlooptijd van zes maanden waarin de deelnemers tijdens verschillende bijeenkomsten bij elkaar komen. In Nederland is momenteel een uitgebreide discussie gaande om een burgerraad over klimaatbeleid te organiseren. Zo was er bijvoorbeeld een adviescommissie burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid [1] en er zijn talrijke krantenartikelen over dit onderwerp geschreven (zie bijvoorbeeld dit toegankelijke overzicht van Jelmer Mommers en Eva Rovers [2]).

Wat zijn de sterke punten van een burgerberaad?

De sterke punten van burgerparticipatie in het algemeen en burgerberaden in het bijzonder die in de literatuur en door de adviescommissie burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid worden besproken, kunnen worden ingedeeld in drie groepen.

  • Normatieve redenen: in een goede democratie worden burgers betrokken bij overheidsbesluiten waar zij (ingrijpende) effecten van ondervinden, zoals klimaatbeleid.
  • Inhoudelijke redenen: een burgerraad over klimaatbeleid kan leiden tot betere besluiten. Burgers kunnen kennis over hun omgeving inbrengen waar experts niet van op de hoogte zijn.
  • Instrumentele redenen: Goede participatie kan de acceptatie en legitimiteit van beleid vergroten en het vertrouwen in de overheid versterken.

pexels-rodnae-productions-6257033.jpg

Afbeelding via Pexels

Normatieve redenen

De adviescommissie burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid stelt vast dat er geen twijfel over hoeft te bestaan dat veel Nederlanders meer invloed wensen op belangrijke besluiten van de overheid en op wat er in hun omgeving gebeurt. Het aantal goed geïnformeerde burgers dat een actieve rol wil spelen in beleidsvorming wordt steeds groter. De maatschappelijke druk om burgers meer te betrekken bij beleid waar veel discussie over bestaat, kan volgens de adviescommissie vandaag de dag niet meer alléén opgevangen worden door representatie via politieke partijen en de traditionele inspraakprocedures. Een burgerberaad zou een concrete invulling kunnen zijn om burgers een stevigere stem te geven in beleidsvorming. Volgens de adviescommissie vormt een burgerberaad daarmee een waardevolle aanvulling en verdieping van onze representatieve democratie.

Een burgerberaad kan volgens de adviescommissie ook een antwoord zijn op de toenemende maatschappelijke tegenstellingen en polarisatie. Het kan een ‘ontmoetingsplaats’ in de samenleving opleveren waar dwars door maatschappelijke groeperingen en tegenstellingen heen contact en dialoog kan ontstaan en tegenstellingen anders beleefd gaan worden waardoor polarisatie juist vermindert. Dit kan met name interessant zijn voor gepolariseerde onderwerpen zoals klimaatbeleid.

Inhoudelijke redenen

Burgerparticipatie an sich kan tot betere beslissingen leiden omdat burgers ideeën kunnen opwerpen die nog niet op de radar staan van ambtenaren en experts. Burgers hebben kennis van hun eigen leefomgeving en kijken met een andere bril naar de werkelijkheid dan ambtenaren en experts. Hieronder een aantal quotes van deelnemers aan een participatietraject rond de warmtetransitie van de gemeente Utrecht die dit illustreren.[3]

“Experts hebben geen ouders van 90+ die al een hogere bloeddruk krijgen bij het idee van het vervangen van enkel door dubbelglas. Bewoners zijn deskundiger dan vaak gedacht .. en kijken vaak holistischer.”

“Experts zijn erg belangrijk en moeten goed gehoord worden. Daarnaast moeten ook bewoners gehoord worden, zij zijn de experts binnen de complexe werkelijkheid van wijken. Elke wijk heeft zijn eigen situaties, problemen en uitdagingen. Wanneer men vergeet om lokaal te kijken naar de uitdagingen zal het project geheid mislukken.”

“Wetenschap staat vaak buiten de realiteit van het leven. Geven feiten geen compassie.”

Burgerberaden zijn zeer geschikt om ideeën van hoge kwaliteit van burgers op te halen [4] omdat de deelnemers ideeën en oplossingen bedenken nadat zij zich hebben laten informeren, maar ook met elkaar hebben overlegd. Daarbij voorkomt de willekeurige selectie van deelnemers dat de aanbevelingen van een burgerberaad sterk worden beïnvloed door georganiseerde belangengroepen en zorgt deze willekeurige selectie ervoor dat verschillende groepen burgers meedoen wat kan leiden tot een grotere diversiteit aan ideeën [5].

Instrumentele redenen

Goede participatie kan de acceptatie, legitimiteit en eigenaarschap van beleid vergroten wat de kans verkleint dat het beleid op weerstand kan rekenen dat zich vertaalt in klachten of juridische procedures. Maatschappelijke steun is belangrijk voor klimaatbeleid omdat overheden moeten samenwerken met burgers en gedragsverandering van burgers centraal staat. Ook kan goede participatie het vertrouwen in de overheid versterken en de afstand tussen burgers en overheden verkleinen.

Een burgerberaad is vooral een goede aanpak voor burgerparticipatie wanneer de representatieve democratie niet tot een oplossing komt voor een maatschappelijk probleem. Burgerberaden zijn succesvol toegepast voor vraagstukken waarin politici tegengestelde standpunten bleven verdedigen, omdat ze geen gezichtsverlies willen leiden waardoor ze kiezers zouden kunnen verliezen. Het is voor politieke partijen vaak lastig om zich uit te spreken voor een maatregel waar ze zich in het verleden tegen hebben uitgesproken. Burgers hoeven geen verkiezingen te winnen en kunnen vraagstukken op lange termijn evalueren. In zo’n situatie kan een burgerberaad een mooi breekijzer zijn. Een goed voorbeeld zijn de Ierse burgerberaden over het homohuwelijk en abortus. Langs de gebruikelijke politieke weg kon er geen oplossing worden gevonden, terwijl er wel behoefte was in de samenleving om tot oplossingen te komen. Een burgerberaad bereidde voorstellen voor, die uiteindelijk via referenda en de vertegenwoordigende democratie werden bekrachtigd. Of de representatieve democratie op dit moment wel of niet in staat is om klimaatbeleid te maken zonder inbreng van een burgerberaad is moeilijk objectief te beantwoorden.

Ook is een burgerberaad geschikt voor complexe beleidsvragen met een groot aantal actoren en een groot aantal verschillende en tegengestelde meningen. In een politiek debat, opiniepeiling en talkshow lukt het soms niet om al deze perspectieven goed voor het voetlicht te laten komen en een burgerberaad kan dan uitkomst bieden. Klimaatbeleid is wat dit betreft een geschikt onderwerp. Je ziet dat in politieke debatten het complexe vraagstuk snel wordt gereduceerd tot simplistische onderwerpen als “wel of geen kernenergie”, “wel of geen vleesbelasting” of “wel of geen windmolens op land”.

Overheden die hun burgers betrekken door ruimte te bieden voor dialoog en reflectie in beleidsvorming lijken bovendien meer steun te krijgen van hun inwoners [6].

Welke factoren kunnen het succes van een burgerberaad beïnvloeden?

De literatuur beschrijft een aantal succesvolle burgerberaden zoals de Ierse en de Britse nationale burgerraden, de internationale World Wide Views van de UNFCCC en de Deense Technologieraad, maar ook lokale versies in de Belgische provincie Luxemburg, in de Britse steden Leeds en Oxford, in de staat Texas in de VS of New South Wales in Australië. De adviescommissie burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid noemt de burgerberaden in Súdwest-Fryslân, Foodvalley en Overijssel als succesvolle burgerberaden in de Nederlandse energietransitie. Sommige van deze burgerraden hebben al een impact [7,8]. Ook beschrijft de literatuur burgerberaden die minder succesvol zijn geweest zoals het burgerberaad rond klimaatbeleid in Frankrijk [9].

Wat maakt nou dat het ene burgerberaad wel slaag en het andere niet? De adviescommissie benadrukt dat “Een systematisch overzicht van de impact van burgerfora op beleid, zeker ook in relatie tot andere vormen van (participatieve) besluitvorming, ontbreekt”. Ook bij ons is er geen empirisch onderzoek bekend dat onomstotelijk aantoont dat er een causaal verband bestaat tussen de bepaalde ontwerpkenmerken van een burgerberaad en de voordelen die we hierboven hebben besproken. Wel kunnen er succesfactoren worden gedefinieerd die vaak terugkomen in de burgerberaden die als succesvol worden beschouwd. De meeste van deze succesfactoren gelden voor burgerparticipatie an sich en niet voor burgerberaden alleen. We beschrijven hieronder vijf succesfactoren die regelmatig terugkomen in de literatuur en ook worden besproken door de adviescommissie.

Er is een goede koppeling tussen het burgerberaad en de representatieve democratie

De adviescommissie benadrukt dat het belangrijk is om voorafgaande aan het instellen van het burgerberaad goed na te denken over de rol1 en dit wordt bevestigd in de literatuur [10]. Hoe is het burgerberaad precies verbonden met het beleidsproces? Welke (politieke) organen gaan iets met de uitkomsten doen en wat gaan ze er precies mee doen? Wat gaat het burgerberaad doen: gaan deelnemers op een voorstel van de overheid reflecteren, schrijven ze een advies of komen ze met een uitgewerkt (wets)voorstel? Zijn er bepaalde onderwerpen waar het burgerberaad geen uitspraken over mag doen? Mogen de voorstellen niet meer kosten dan een bepaald maximum budget? De stelregel is dat dit vragen zijn die je beter in de ontwerpfase van het burgerberaad kan beantwoorden dan middenin het proces [1]. Als het burgerberaad bijvoorbeeld adviezen geeft die buiten het budget van de overheid vallen, dan kan de overheid niets met de adviezen en zal de teleurstelling groot zijn. In Súdwest-Fryslân [11] zijn bovenstaande vragen besproken met vertegenwoordigers van het representatieve politieke systeem zoals raadsleden, de wethouder en de burgemeester, zodat de raadvoorwaarden waar binnen het burgerberaad een advies kon geven goed waren gedefinieerd.

De adviescommissie benadrukt dat het vooral belangrijk is om vooraf concrete afspraken te maken over de opvolging van de uitkomsten van het burgerberaad. Gekozen kan bijvoorbeeld worden voor een verantwoordingsplicht: partijen verplichten zich tot verantwoording over wat er met de uitkomsten van het burgerforum is gedaan in de besluitvorming. Ook kan er worden gekozen voor een besprekingsplicht: de gecommitteerde partijen verplichten zich tot bespreking van de uitkom­sten van het burgerberaad. In het participatieproces rond de warmtetransitie van Utrecht schreef de wethouder een brief met lessen die geleerd zijn vanuit de burgerraadpleging [3].

Een minder goed voorbeeld was het burgerberaad in Frankrijk waar het lange tijd onduidelijk was, hoe de regering de aanbevelingen van het burgerberaad zou gaan behandelen. President Macron beloofde in het voorjaar van 2019 dat alle voorstellen "zonder filter" zouden worden doorgestuurd naar het parlement, onderworpen aan een nationaal referendum of verzonden voor directe uitvoerende uitvoering. Macron keerde echter maanden later terug van zijn beloftes. Tijdens de onderhandelingen tussen de ministers, stakeholders en lobbyisten, werden vele aanbevelingen geschrapt of afgezwakt. Uiteindelijk werd slechts 10% van de aanbevelingen van het Franse burgerberaad ongewijzigd door de regering overgenomen, 37% werd gewijzigd of afgezwakt, en 53% werd verworpen. Tijdens de laatste bijeenkomst van het burgerberaad op 20 februari 2021 gaven de deelnemers dus ook uiting aan hun teleurstelling. Sommige deelnemers betreuren het dat zij op de regering vertrouwden [9].

Daarbij is het belangrijk om goed te blijven communiceren wat er met de inbreng van burgers is gedaan. Dit is in de praktijk nog voor verbetering vatbaar. De Irish Citizens' Assembly en zijn secretariaat waren bijvoorbeeld al ontbonden voordat deze aanbevelingen waren gebruikt [12]. De aanbevelingen van het burgerberaad van Súdwest-Fryslân werden binnen de ambtelijke organisatie ook voor andere dossiers dan alleen de energietransitie gebruikt, maar dit werd niet gecommuniceerd met de deelnemers van het burgerberaad [13]. Dit geeft argumenten voor het instellen van duidelijke uitvoerprotocollen of een comité, dat toezicht houdt op de uitvoering of helpt bij de omzetting van voorstellen in beleid.

Een voordeel van een burgerberaad is dat het vaak een samenhangend advies oplevert. Het is makkelijker voor de politiek om hierop te reageren dan op de input van een bewonersavond waar de uitspraken van bewoners minder samenhangend kunnen zijn en het aan beleidsambtenaren is om een synthese te maken.

Het burgerberaad gaat over het juiste vraagstuk

Eerder bespraken we dat een burgerberaad een geschikte participatievorm is voor het vinden van antwoorden op complexe vraagstukken en voor onderwerpen waar de politiek geen oplossing voor weet te vinden (‘politieke impasse’). De adviescommissie beschrijft nog een aantal aanbevelingen voor het formuleren van een goed vraagstuk zoals “zorg dat het vraagstuk aansluit bij het te nemen besluit”, “maak het vraagstuk niet te breed, maar ook niet te smal”, “zorg dat de vraagstelling relevant is voor de burger”, “zorg dat de vraag de deelnemers niet naar een bepaald antwoord leidt” [1]. Ook adviseert de commissie om burgers vroegtijdig te betrekken bij het bepalen van de vraag: “op nationaal niveau in België werd het vraagstuk deels bepaald door de deelnemers, en op regionaal niveau in Súdwest-Fryslân ging men nog een stap verder en werd het vraagstuk meebepaald door het bredere publiek.”

De samenstelling van de deelnemers is voldoende representatief

De adviescommissie schrijft dat een essentiële randvoorwaarde voor een goed functionerend burgerberaad is dat iedereen gelijke kansen heeft om deel te nemen en dat het bovendien wenselijk is dat de uiteindelijke samenstelling van het burgerforum voldoende representatief is. Loting vormt een goed uitgangspunt voor het geven van een gelijke kans aan iedereen om onderdeel te zijn van het burgerberaad [14], maar extra maatregelen moeten volgens de adviescommissie genomen worden om de representativiteit te waarborgen. In de praktijk worden er daarom aanvullende maatregelen genomen om drempels voor deelname weg te nemen, bijvoorbeeld door een dagvergoeding, kinderopvang en respijtzorg. Sociaal werkers kunnen een rol spelen bij de werving en ondersteuning van bijvoorbeeld laaggeletterden en andere moeilijker bereikbare groepen1.

Inzichten uit een burgerberaad over klimaatbeleid, de World Wide Views in Australië, laat zien hoe het selectieproces van deelnemers, ondanks het principe van inclusie en representatie, niet aan zijn ideaal voldeed [15]. De reden is dat lager opgeleide en gemarginaliseerde groepen geen gevolg geven aan een uitnodiging om deel te nemen en als ze dat wel doen, voelen ze zich vaak gemankeerd ten opzichte van degenen die misschien beter zijn in retoriek en argumentatie [16]. Goede begeleiding is daarom belangrijk om tijdens het proces van een burgerforum de ongelijkheid in invloed tussen verschillende sociale groepen, met name wat betreft gender, migratie achtergrond en opleiding te bewaken en bij te sturen1. De Britse klimaatvergadering heeft bijvoorbeeld het criterium "opvattingen over klimaatverandering" opgenomen in de panelselectie. Het Franse burgerraad over klimaatbeleid was wel demografisch representatief, maar er werd niet nagegaan of de deelnemers diverse standpunten hadden over het klimaatbeleid. Dit zou tot een scheefgetrokken samenstelling kunnen hebben geleid [9].

Het is een empirische vraag hoe belangrijk loting en demografische representativiteit zijn voor het slagen van een burgerberaad. De deelnemers van het burgerberaad van Súdwest-Fryslân waren niet geselecteerd via loting en vormen qua demografische samenstelling geen perfecte afspiegeling van de bevolking, toch was dit een burgerberaad dat zowel volgens burgers, ambtenaren als de politiek goed functioneerde omdat de verschillende belangen en perspectieven op de energietransitie goed vertegenwoordigd waren onder de deelnemers van het burgerforum. Dit zou ook een goed criterium voor ‘representativiteit’ kunnen zijn. De precieze vraag wanneer de samenstelling van een burgerberaad representatief genoeg is om ervoor te zorgen dat een burgerberaad succesvol is, is een interessant vraag voor verder onderzoek.

Een andere vraag is of het überhaupt mogelijk is om te garanderen dat de ideeën en voorstellen van het beperkte aantal inwoners dat ingaat op een uitnodiging om mee te doen aan een burgerberaad voldoende representatief kan zijn voor wat leeft bij het breder publieke dat niet meedoet. Deelnemers worden vaak geselecteerd door loting, maar het rapport van de adviescommissie werkt uit dat recente ervaringen leren dat de respons bij loting tussen de 2% en 5% ligt [1]. Met zo’n lage response rate is het lastig te verdedigen dat deelnemers aan een burgerberaad een representatieve groep vormen van de samenleving. Daarbij is er empirisch bewijs dat deelnemers uit het bredere publiek informatie waar een burgerberaad zich op baseert heel anders verwerkt dan de leden van dit burgerberaad zelf [17].

Het burgerberaad krijgt goede ondersteuning

De adviescommissie stelt dat de aanwezigheid van getrainde moderatoren de onderlinge beraadslaging van het burgerberaad faciliteert en helpt de voor- en nadelen van verschillende voorstellen af te wegen. Hierdoor kunnen de deelnemers tot weloverwogen oordelen komen over de politieke kwesties. Communicatieve competenties van de onafhankelijke en onpartijdige ‘voorzitter’, ‘moderatoren’ en eventuele begeleiders zijn volgens de adviescommissie essentieel. Het gaat daarbij niet in de eerste plaats om ‘vakdeskundigheid’, maar om kennis en vaardigheden om goed met divers samengestelde groepen te werken en spannin­gen en eventuele conflicten te identificeren en te benutten om de deliberatie te versterken. Begeleiders van het burgerberaad kunnen er ook voor zorgen dat de transparantie van hoe het beraad tot een advies is gekomen goed wordt opgeschreven en dat erop wordt toegezien dat vooraf gemaakte afspraken worden nagekomen over hoe de input van het burgerberaad wordt gebruikt. De adviescommissie adviseert om de ondersteuning van een burgerberaad bij een onafhankelijke partij neer te leggen en dit advies komt ook terug in de literatuur [18]. De Ierse burgerraad is een voorbeeld met een echt "apolitieke" en "onafhankelijke" status, met het Hooggerechtshof in het middelpunt. Een ander voorbeeld is dat van New South Wales, dat op gang werd gebracht door een parlementaire commissie die uit meerdere partijen bestond [19].

Bij grote burgerberaden kan volgens de adviescommissie een ‘auditor’ of zelfs een auditcommissie een evaluatieve en ondersteunende rol vervullen. Deze heeft dan de rol om feedback te leveren op vragen als: hoe rechtvaardig verloopt het proces en worden alle deelnemers en argumenten wel goed gehoord? Een auditor kan ook degene zijn bij wie deelnemers met hun klachten tijdens en na het proces terecht kunnen.

In de praktijk blijkt het niet makkelijk om de ondersteuning van een burgerberaad goed te waarborgen. Het kan voorkomen dat overheden in de praktijk direct of indirect controle proberen uit te oefenen over burgerraden, over hun agenda of de onderwerpen die worden besproken, en over de manier waarop deskundigen en facilitatoren worden gekozen [1, 4, 20, 21]. Het is dus belangrijk dat er een goede koppeling is tussen het burgerberaad en de representatieve democratie, maar deze koppeling moet ook weer niet te intiem worden. Onderzoeker Dimitri Courant constateerde gebreken in de Franse klimaatvergadering. Activisten, vakbonden, lobbygroepen en politiek georiënteerde denktankleiders waren opgenomen als leden van het bestuurscomité (le Comité de gouvernance), waardoor het stuurorgaan van de burgerraad veranderde in een 'gepolitiseerd' forum [22]. Dit kan een uitdaging zijn voor de integriteit van het proces, omdat een burgerberaad over klimaatbeleid vaak geassocieerd wordt met de belangen van degenen die ze initiëren [18]. Verschillende sprekers hadden ongelijke spreektijd, variërend van 50 minuten voor een vertegenwoordiger van het ministerie van Ecologie tot vijf minuten voor een NGO. Bovendien hadden sommige deskundigen toegang tot informele gespreken met burgers. In Ierland daarentegen was het deskundigen ten strengste verboden om alleen met burgers te discussiëren, ze mochten slechts 20 minuten hun presentatie houden en daarna vragen van het burgerraad beantwoorden [23]. In de literatuur wordt geadviseerd om vooraf richtlijnen op te stellen over hoe de meest geschikte deskundigen voor het onderwerp worden geselecteerd, hoe zij hun informatie presenteren en hoe de onafhankelijkheid van de deskundigen wordt gewaarborgd [14].

Er is een goede koppeling tussen het burgerberaad en de rest van de samenleving

De adviescommissie stelt dat het belangrijk is om het burgerberaad (het mini-publiek) te koppelen met het maxi-publiek [1]. Er moet effectief verbinding gelegd worden tussen de overeenstemming die binnen het burgerberaad ontstaat en de instemming van het brede publiek. De tweede auteur is betrokken geweest bij de burgerberaden van Súdwest-Fryslân en Foodvalley en merkt dat er onder deelnemers sterke behoefte is om voorkeuren uit de brede samenleving mee te wegen in hun oordelen. De leden van het burgerberaad willen voorkomen dat zij adviezen geven die niet stroken met voorkeuren van bewoners uit hun gemeente.

Om dit op te lossen wordt een burgerberaad in de Nederlandse praktijk vaak voorafgegaan door een volksraadpleging via een Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) (zie voorbeelden in Súdwest-Fryslân en Foodvalley van het combineren van deze methoden in klimaatbeleid). Een PWE is een volksraadplegingsmethode die een stuk verder gaat dan een opiniepeiling of een referendum [24]. In een referendum worden complexe vraagstukken platgeslagen tot een ‘Ja/Nee-keuze’. In een PWE kunnen deelnemers hun voorkeuren uiten op basis van een totaalplaatje van beleidsopties en effecten. Deelnemers krijgen de kans om beleidsopties in samenhang te beoordelen, ze kunnen hun voorkeuren motiveren en nuanceren en eigen ideeën aandragen. In Súdwest-Fryslân en Foodvalley kregen deelnemers van het burgerberaad de opdracht om de uitkomsten van de PWE om te zetten in beleidsaanbevelingen. In een PWE kunnen alle burgers die dit willen de kans krijgen om een advies te geven (inclusiviteit). Echter, een PWE biedt alleen inzichten in de principes, zorgen en voorkeuren van burgers. Er komen geen normatieve aanbevelingen uit en dit kan een burgerberaad wel doen. Het advies van het burgerberaad in Foodvalley laat zien dat het burgerberaad zeer regelmatig verwijst naar de uitkomsten van de PWE in haar advies [25]. Full disclosure: de auteurs werken veel met de PWE-raadplegingsmethode en de tweede auteurs is mede eigenaar van een startup die deze methode gebruikt (Populytics).

Wat zijn de risico’s van het instellen van een burgerberaad?

Allereerst vormen de hierboven beschreven succesfactoren van een burgerberaad een spiegelbeeld met de risico’s. Als je een burgerberaad organiseert waarbij de koppeling met politieke besluitvorming en de brede samenleving zwak is, het vraagstuk niet goed is gedefinieerd, de ondersteuning matig is en de deelnemers qua voorkeuren geen goede afspiegeling zijn van de samenleving, dan is de kans groot dat het burgerberaad de bovengenoemde voordelen niet zal realiseren en het vertrouwen van burgers in de overheid zelfs kleiner wordt.

Daarnaast zijn er ook nog drie andere risico’s die we hieronder beschrijven.

Is een burgerberaad wel een efficiënte besteding van belastinggeld?

Ten eerste kost het organiseren van een burgerberaad dat aan bovenstaande randvoorwaarden voldoet veel tijd en geld. De kosten zitten hem met name in de ondersteuning en de inspanningen die moeten worden gedaan om een representatieve groep van burgers samen te stellen. Het burgerberaad van Frankrijk kostte 5,4 miljoen euro en dit is met 150 deelnemers ongeveer 36.000 euro per participerende burger. Zijn de opbrengsten van een burgerberaad groot genoeg om dit te legitimeren? Is het niet efficiënter om voor minder intensieve vormen van burgerparticipatie te kiezen met lagere kosten per participerende burger die vaker kunnen worden toegepast?

Burgerberaad komt onvoldoende tegemoet aan participatiebehoefte van burgers die niet mogen meedoen

In haar analyse van burgerparticipatie in de huidige Nederlandse bestuurspraktijk stelt de adviescommissie burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid vast dat steeds meer burgers door de overheid gezien én gehoord willen worden. Meer mensen willen een bijdrage leveren aan lastige keuzes die gemaakt moeten worden en willen het proces van besluitvorming door de overheid kunnen volgen en begrijpen voordat ze de gemaakte keuzes kunnen steunen. Tegelijkertijd is er volgens de commissie een groot verschil tussen mensen in hoe zij betrokken willen worden, omdat ‘de burger’ of ‘de inwoner’ of ‘de kiezer’ niet bestaat. Welke invloed mensen precies wensen verschilt volgens de commissie van persoon tot persoon. Daarbij stelt de commissie vast dat het goed zou zijn wanneer, gelet op het grote belang van het klimaatbeleid, iedereen in onze samenleving zich – in meerdere of mindere mate – verbonden zou kunnen voelen met de transities die door het klimaatbeleid vorm krijgen en daarover kan meepraten.

Kort samengevat stelt de commissie vast dat inclusieve participatie erg belangrijk is. Iedereen die wil participeren kan participeren en er wordt rekening gehouden met heterogeniteit in participatiebehoefte: niet elke burger wil op dezelfde manier participeren. Een risico van een burgerberaad is dat slechts een selecte groep mag participeren. In de participatiebehoeften van mensen die niet zijn geselecteerd wordt waarschijnlijk niet voorzien. Daarbij is de drempel om aan een burgerberaad mee te doen hoog. Je moet als burger de tijd kunnen vrijmaken om deel te nemen aan de bijeenkomsten, je moet er geen probleem mee hebben om te spreken in het openbaar en je moet het geduld en de interesse hebben om te delibereren met medeburgers. Om ook te voorzien in de participatiebehoefte van burgers die niet geselecteerd waren voor de burgerberaden in Súdwest-Fryslân en Foodvalley is er ook een online Participatieve Waarde Evaluatie (PWE) uitgevoerd. Dit biedt ook een oplossing voor burgers die niet wilden meedoen aan het burgerberaad omdat zij de tijd niet konden vrijmaken of om een andere reden de drempel te hoog vonden.

In het algemeen is het belangrijk om goed de (verschillende) participatiebehoefte(n) onder burgers vast te stellen en de keuze voor participatiemethoden hierop aan te sluiten.

Deelnemers aan een intensief burgerberaad komen in lock-in terecht

Hoe langer mensen aan iets werken, hoe moeilijker het wordt om er nog kritisch naar te kijken. Dit psychologische fenomeen wordt ook wel lock-in genoemd [26]. Lock-in verklaart bijvoorbeeld dat beleidsmakers plannen doorzetten louter omdat er al veel tijd en geld in de voorbereiding van een project is gestoken. Hoe meer tijd en energie deelnemers aan een burgerberaad in het proces hebben gestoken, hoe moeilijker zij nog kritisch kunnen kijken naar hun eigen adviezen en hoe belangrijker zij het vinden dat de volksvertegenwoordiging hun adviezen (integraal) overneemt. Uit persoonlijke ervaringen kennen wij een voorbeeld van een participerende burger die het moeilijk kon verkroppen dat niet de participerende burgers, maar de in zijn woorden ‘amateuristische raadsleden’ de eindbeslissing mochten nemen. Een burgerberaad dat in lock-in raakt, kan voor spanning zorgen met een volksvertegenwoordiging, maar ook met het brede publiek. Onderzoek laat zien dat burgers niet per se vinden dat niet alleen adviezen de voortvloeien uit een participatieproces moeten worden overgenomen door de volksvertegenwoordiging, maar dat adviezen van experts en maatschappelijke partijen ook moeten worden meegewogen in klimaatbeleid [3, 27]. Dit probleem zou kunnen worden opgelost door te kiezen voor een lichtere vorm van een burgerberaad waarin deelnemers niet te veel tijd kwijt zijn aan hun deelname. Dit lost tevens het probleem op dat de adviescommissie definieert dat participatieprocessen regelmatig zo tijdrovend zijn dat ze kunnen leiden tot participatiemoeheid. Daarbij worden de kosten per participatieproces ook lager.

Hoe kwam dit artikel tot stand?

Deze vraag is beantwoord door: Anatol Itten en Niek Mouter
Reviewer: Jetske Bouma
Redacteur: Frida Hoem

Wat vond je van dit antwoord? Geef ons je mening!

[1] Adviesrapport betrokken bij klimaat https://www.rijksoverheid.nl/doe-mee/documenten/publicaties/2021/03/21/adviesrapport-betrokken-bij-klimaat

[2] De correspondent, Meer dan een inspraakavond, beter dan een referendum: met deze democratische vernieuwing kan de burger zélf beleid maken. https://decorrespondent.nl/11707/meer-dan-een-inspraakavond-beter-dan-een-referendum-met-deze-democratische-vernieuwing-kan-de-burger-zelf-beleid-maken/1290216763-753ad347

[3] Mouter, N., Shortall, R. M., Spruit, S. L., & Itten, A. V. (2021). Including young people, cutting time and producing useful outcomes: Participatory Value Evaluation as a new practice of public participation in the Dutch energy transition. Energy Research & Social Science, 75, 101965 https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S221462962100058X

[4] Dryzek, J. S., Bächtiger, A., Chambers, S., Cohen, J., Druckman, J. N., Felicetti, A., ... & Warren, M. E. (2019). The crisis of democracy and the science of deliberation. Science, 363(6432), 1144-1146. https://science.sciencemag.org/content/sci/363/6432/1144.full.pdf?casa_token=ZVsJmNiwuiUAAAAA:c24Z6TSdLoB-1txkh3sAvC0kAtF0LWhYrtdLGVCPTSkt2t94uzhDCDoKys6oIcJxTYxMeDEqI035Wg

[5] Lafont, C. (2020). Democracy without Shortcuts: A Participatory Conception of deliberative democracy . Oxford : Oxford University Press. .

[6] Jäske, M. (2019). Participatory innovations and maxi‐publics: The influence of participation possibilities on perceived legitimacy at the local level in Finland. European journal of political research, 58(2), 603-630. https://ejpr.onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/1475-6765.12304?casa_token=G235_JNaqPEAAAAA:GeJJinxDlMeVdXUBNQ_S1Qyfr_O-xESRMpra6arSgpk0ZDgPn2tWCSQxBbV5reijw6l_oqjrIL7x3G8

[7] Goodin, R. E., & Dryzek, J. S. (2006). Deliberative impacts: The macro-political uptake of mini-publics. Politics & society, 34(2), 219-244. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/0032329206288152?casa_token=8JBUvU8P-4YAAAAA%3AxCSmJr8ePq8uYsGced2ehOZ3gZwHwiMqAQ6q18MBdGZOvqQ1FztPVpmmS0e1WWavot3uIyG0AGJ-&

[8] Capstick, S., Demski, C., Cherry, C., Verfuerth, C. and Steentjes, K. (2020). Climate Change Citizens’ Assemblies. CAST Briefing Paper 03 .

[9] Courant, D. (2021) The promises and disappointments of the French Citizens’ Convention for Climate. Deliberative Democracy Digest. https://www.publicdeliberation.net/the-promises-and-disappointments-of-the-french-citizens-convention-for-climate/

[10] Gastil, J., Levine, P., 2005, The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the 21st Century, San Francisco, Jossey-Bass. .

[11] Energie in Súdwest-Fryslân https://www.tudelft.nl/tbm/pwe/case-studies/energie-in-sudwest-fryslan

[12] Devaney, L., Torney, D., Brereton, P., & Coleman, M. (2020). Ireland’s citizens’ assembly on climate change: Lessons for deliberative public engagement and communication. Environmental Communication, 14(2), 141-146. https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/17524032.2019.1708429?casa_token=GHcIZJRgQOQAAAAA:rTXxMW8KicSqYZRLvcg__TQDxgccc0ai6Efqv3G--4fngztDBu_crqlAmg6QCZOfOs0IwDMMSwXB

[13] Klimaatplatform: het platform van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord. Apr 9, 2021 https://www.youtube.com/watch?v=edXlUk5WJew

[14] Farrell, D. M., Curato, N., Dryzek, J. S., Geissel, B., Grönlund, K., Marien, S., ... & Suiter, J. (2019). Deliberative mini publics: Core design features. The Centre for Deliberative Democracy & Global Governance working paper series, 2019(5). .

[15] Riedy, C., & Herriman, J. (2011). Deliberative mini-publics and the global deliberative system: insights from an evaluation of World Wide views on global warming in Australia. Portal: Journal of Multidisciplinary International Studies, 8(3), 1-29. https://search.informit.org/doi/pdf/10.3316/informit.040109545154367

[16] Jacquet, V. (2017). Explaining non‐participation in deliberative mini‐publics. European Journal of Political Research, 56(3), 640-659. https://ejpr.onlinelibrary.wiley.com/doi/pdfdirect/10.1111/1475-6765.12195?casa_token=teGNV2pGJvwAAAAA:tIbIeoad_qJQhd79Y6mqPrwUHIAr_r9B_h6nVkPB2irD_LpnAJ9hUZgvSF91U_soi_Qa8xYtHFGrgnQ

[17] Suiter, J., Muradova, L., Gastil, J., & Farrell, D. M. (2020). Scaling up Deliberation: Testing the Potential of Mini‐Publics to Enhance the Deliberative Capacity of Citizens. Swiss Political Science Review, 26(3), 253-272. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/spsr.12405?casa_token=LOJNk8TF77kAAAAA:segspKEo2OWBJpKrvDILrXUKK-SC5vNa6QOy7y-2M4DWTAjPvZgo-e6imNhdQ4ZcsJ1vAkodeXvOUuU

[18] Setälä, M. (2017). Connecting deliberative mini‐publics to representative decision making. European Journal of Political Research, 56(4), 846-863. https://ejpr.onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/1475-6765.12207

[19] Hendriks, C. (2009). The democratic soup: Mixed meanings of political representation in governance networks. Governance 22(4): 689– 715. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/j.1468-0491.2009.01459.x?casa_token=8Fl23HoV7y8AAAAA:WKZzvjpK8FhsyYIXn7XjFO5u1QwgAwGsbZ0tKYJsm1OZAQ0Ld72hdpy4YR_899NDnE5RCEbbXHLdw9A

[20] Mansbridge, J. et al. (2012). A systemic approach to deliberative democracy. In J. Parkinson & J. Mansbridge (eds), Deliberative systems. Cambridge: Cambridge University Press. https://www.researchgate.net/profile/John-Parkinson-13/publication/285355132_A_systemic_approach_to_deliberative_democracy/links/5fabac06a6fdcc331b946345/A-systemic-approach-to-deliberative-democracy.pdf

[21] Setälä, M. (2021). Advisory, collaborative and scrutinizing roles of deliberative mini-publics. Frontiers in Political Science, 2, 19. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fpos.2020.591844/full?utm_source=S-TWT&utm_medium=SNET&utm_campaign=ECO_FPOS_XXXXXXXX_auto-dlvrit

[22] Courant, D. Des mini-publics délibératifs pour sauver le climat? Analyses empiriques de l’Assemblée citoyenne irlandaise et de la Convention citoyenne française, Arch. phil. Droit 62 (2020). https://www.researchgate.net/profile/Dimitri-Courant/publication/345978392_Des_mini-publics_deliberatifs_pour_sauver_le_climat_Analyses_empiriques_de_l'Assemblee_citoyenne_irlandaise_et_de_la_Convention_citoyenne_francaise/links/5fdb590e92851c13fe915366/Des-mini-publics-deliberatifs-pour-sauver-le-climat-Analyses-empiriques-de-lAssemblee-citoyenne-irlandaise-et-de-la-Convention-citoyenne-francaise.pdf

[23] Devaney, L., Torney, D., Brereton, P., & Coleman, M. (2020). Ireland’s citizens’ assembly on climate change: Lessons for deliberative public engagement and communication. Environmental Communication, 14(2), 141-146. https://www.tandfonline.com/doi/pdf/10.1080/17524032.2019.1708429?casa_token=RNvWuONknzkAAAAA:s79-WfQwh6v111NetsnW2xq0HLEt9XkXzKYBOwjV1lZbcJ8F8jwjCGuD0AGwC7GpCBjnXBb_qzva

[24] Mouter N, Hernandez JI, Itten AV (2021c) Public participation in crisis policymaking. How 30,000 Dutch citizens advised their government on relaxing COVID-19 lockdown measures. PLoS ONE 16(5): e0250614 https://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/journal.pone.0250614

[25] Advies van het burgerforum van Foodvalley. https://www.regiofoodvalley.nl/programma/energietransitie/naar-res-10/raadpleging-en-burgerforum

[26] Cantarelli, C. C., Flyvbjerg, B., van Wee, B., & Molin, E. J. (2010). Lock-in and its influence on the project performance of large-scale transportation infrastructure projects: investigating the way in which lock-in can emerge and affect cost overruns. Environment and Planning B: Planning and Design, 37(5), 792-807. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1068/b36017?casa_token=MMigiYTUTrwAAAAA:KA7n3DrGzzAM5UlKbKqz19BcXYiTZThDeOqecIKI49wh6UddGNS0Vtd3jlf_U0iye3ltXOudBzQ0

[27] Mouter, N., van Beek, L., de Ruijter, A., Hernandez, J.I., Schouten, S., van Noord, L., Spruit, S.S. 2021. Brede steun voor ambitieus klimaatbeleid als aan vier voorwaarden is voldaan. Resultaten van een raadpleging onder meer dan 10.000 Nederlanders over het Nederlandse klimaatbeleid. .