Waarom vallen economische zaken en klimaat onder 1 ministerie?

Het lijkt een paradoxale combinatie: de vaak botsende belangen van economie en klimaat verenigt binnen één ministerie. Toch is het minder onlogisch dan het lijkt. Het laat zien dat klimaat als onderwerp serieus wordt genomen en er een directe belangenafweging kan plaatsvinden onder de politieke verantwoordelijkheid van één minister.

#milieuministerie #selectieve groei #kabinetsformatie #klimaatbeleid

Kort antwoord

De directe aanleiding voor de combinatie van klimaatbeleid en economie onder een departementaal dak is te vinden bij de formatie van het kabinet-Rutte III in 2017. Toen kozen de onderhandelaars van het kabinet-Rutte III (VVD, CDA, D66 en CU) er in 2017 voor om een nieuw ministerie in te richten waarin economie en ecologie zijn samengebracht. Klimaatbeleid werd in het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ van het kabinet-Rutte III beschouwd als een van de vier speerpunten. Het kabinet verkondigde daarin de verantwoordelijkheid te nemen voor de afspraken die zijn gemaakt bij het Klimaatakkoord van Parijs (2015) en zich te richten op een nationaal klimaat- en energieakkoord waarmee de CO2-uitstoot fors moet worden verlaagd, tot 49 procent reductie in 2030 [Regeerakkoord, 10 oktober 2017].

De verwevenheid tussen Economische Zaken en het Nederlandse milieubeleid is niet van recente datum. Al aan het begin van de jaren zeventig ontstond een eerste ‘milieuministerie’ en waren de politiek-maatschappelijke verwachtingen hooggespannen. Nederland was verontreinigd en moest worden schoongemaakt. Bovendien werden na de sombere voorspellingen van de Club van Rome (Grenzen aan de Groei, 1972) vraagtekens gezet bij het onbeperkte groeistreven van de markteconomie. Was deze ordening op lange termijn wel houdbaar? In de jaren erna werd ‘selectieve groei’ het toverwoord. De uitwerking van dit concept kwam echter in handen van Economische Zaken. Onder invloed van toenemende economische zorgen na de oliecrisis van 1973 en oplopende werkloosheid, werd de nieuwe beleidslijn ontdaan van alle franje. Er werd slechts ‘lippendienst’ aan het milieu bewezen en in plaats van grenzen stellen aan de groei werd het onbeperkt stimuleren ervan tot doel verheven. Banen en bedrijfsleven gingen boven het milieu, een prioritering waaraan werd vastgehouden in de decennia erna.

Lang antwoord

In de fase die volgt op de verkiezingen voor de Tweede Kamer onderhandelen politieke partijen over een nieuwe regeringscoalitie met een bijbehorend regeringsprogramma. Een belangrijk onderdeel van die formatiebesprekingen is de omschrijving en de invulling van de ministersposten. Die posten liggen staatsrechtelijk niet vast, in de loop van de jaren zijn er nieuwe ministeries bijgekomen of zijn ministeries samengevoegd of verdwenen. Er zijn verschillende inhoudelijke en politiek-strategische redenen om een nieuw ministerie te vormen. In de eerste plaats kunnen coalitiegenoten het er over eens zijn dat een bepaald onderwerp beleidsmatig prioriteit moet krijgen en daarom een eigen ministerie en dus een eigen budget en ambtenarenapparaat verdient. Het kan ook zo zijn dat er een nieuwe post wordt ingericht omdat het beter uit komt voor de verdeelsleutel binnen de coalitie of omdat iemand waarvan men vindt dat die een kabinetspost verdient ‘buiten de boot is gevallen’, bijvoorbeeld omdat er voor één post meerdere gegadigden waren, en die persoon zo toch in het kabinet kan worden opgenomen.

In de verkiezingscampagne voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2017 was veel aandacht voor de gevolgen van klimaatverandering en de mogelijkheden om verdere opwarming van de aarde tegen te gaan. Niet lang daarvoor, eind 2015, was in Parijs een klimaatakkoord getekend als afsluiting van de eenentwintigste klimaatconferentie (COP21) van de Verenigde Naties. De bijna 200 deelnemende landen hadden daar afgesproken de uitstoot van broeikasgassen, zoals CO2, terug te dringen en de opwarming van de aarde te beperken tot maximaal 2 graden, met 1,5 graad als streefwaarde. Verschillende politieke partijen namen ideeën voor de realisatie van de klimaatdoelen op in hun verkiezingsprogramma’s, zoals de reductie van fossiele brandstoffen. Enkele partijen, zoals D66 en GroenLinks, pleitten in hun programma voor een minister van Klimaat (en Duurzame Economie). Bij de formatie van het nieuwe kabinet voerden aanvankelijk VVD, CDA, D66 en GroenLinks coalitieonderhandelingen. Terwijl de formatie gaande was publiceerden 90 hoogleraren een open brief aan de Tweede Kamer waarin zij aandrongen op een minister van klimaat en (duurzame) energie. Nadat de formatie was gestrand op onenigheid over het onderwerp migratie nam de ChristenUnie in plaats van GroenLinks deel aan de coalitieonderhandelingen. Net als D66 [en GroenLinks] had de ChristenUnie de ambitie uitgesproken dat Nederland voorop zou lopen in de transitie naar een schonere en circulaire economie. Na langdurige onderhandelingen, Rutte III zou het record langstdurende formatie breken, bereikten de vier onderhandelende partijen een akkoord. In dat akkoord is opgenomen dat er een nieuw ministerie van Economische Zaken en Klimaat zou komen, met Eric Wiebes (VVD) als minister. Ook het innovatiebeleid zou onder dit ministerie vallen.

Terwijl de formatie gaande was publiceerden 90 hoogleraren een open brief aan de Tweede Kamer waarin zij aandrongen op een minister van klimaat en (duurzame) energie

Met deze combinatie kwam het kabinet tegemoet aan verschillende wensen. In de eerste plaats de wens om het onderwerp Klimaat meer statuur te geven dan het had in het voorgaande kabinet. Toen viel het onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu, met Sharon Dijksma (PvdA) als staatssecretaris belast met milieu. Dijksma vertegenwoordigde de regering bij internationale klimaatconferenties, maar mocht als staatssecretaris niet standaard deelnemen aan de ministerraad. Ten tweede had de minister van Economische Zaken in de praktijk al veel invloed op het klimaatbeleid omdat het energiebeleid van oudsher onder dit ministerie valt. Brieven aan de Tweede Kamer over energie- of klimaatbeleid werden onder Rutte II vaak door zowel minister van EZ als door de staatssecretaris van het ministerie van Infrastructuur en Milieu ondertekend. Het lag dus voor de hand de clusters te verenigen, want voor het bereiken van de klimaatdoelen speelt het energiebeleid immers een belangrijke rol, denk bijvoorbeeld aan het terugdringen van de CO2-uitstoot via fossiele brandstoffen. Bovendien was er een politiek-strategisch argument: de combinatie zou het ministerie meer gewicht geven. Economische Zaken was eerder wat uitgekleed doordat de portefeuille Buitenlandse Handel naar het ministerie van Buitenlandse Zaken was verhuisd en Landbouw niet langer bij Economische Zaken werd ondergebracht, maar er weer een afzonderlijk ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit kwam.

Waarom geen apart ministerie van Klimaat, zoals D66 had beoogd? Tegen dat voorstel brachten ervaringsdeskundigen in dat zo’n themaminister vaak moeite heeft om zich staande te houden tegenover de belangen van andere ministeries. Zo waarschuwde voormalig minister van VROM Margreeth de Boer (PvdA) die in het kabinet- Kok I milieubeleid onder haar hoede had gehad, dat zo’n minister fungeerde ‘als aflaat voor de andere ministers’ [Trouw, 20 juli 2017]. De combinatie zou een eenzijdige blik moeten voorkomen: zo kan met een economiebril naar het klimaat worden gekeken en vice versa.

De wisselwerking tussen economisch beleid en milieu gaat terug tot de jaren zeventig. Vanwege zichtbare verontreiniging van de leefomgeving kwam het milieu toen voor het eerst hoog op de politiek-maatschappelijke agenda te staan. In de formatie van 1971 ontstond een nieuw ministerie, voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (Vomil). De politieke ambities waren aanvankelijk groot en het ministerie werd in de volksmond het ‘milieuministerie’ genoemd. Ook parlementariërs maanden de nieuwe minister tot spoed, waarbij het sombere rapport Grenzen aan de groei van de Club van Rome een belangrijke rol speelden. Op basis van een computermodel werd de eindigheid van voedsel- en grondstofvoorraden voorspeld. Beleidsmatig zat het nieuwe departement echter van meet af aan klem tussen de machtige ministeries van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), Economische Zaken (EZ), Verkeer en Waterstaat (V&W) en Landbouw en Visserij (L&V). Geen van de grote ambities werd dan ook waargemaakt in de eerste jaren van het nieuwe milieuministerie.

Op het moment dat de oliecrisis eind 1973 uitbrak en de economische groei begon te dalen, nam de belangstelling voor het milieu langzaam maar zeker af. De werkloosheid liep op en het creëren van nieuwe banen kreeg algauw de hoogste prioriteit. Hoewel het kabinet-Den Uyl de pijlen in naam op ‘selectieve groei’ richtte, laat brononderzoek zien dat dit beleidsconcept op het ministerie van Economische Zaken en onder leiding van minister Ruud Lubbers (KVP) werd ontdaan van alle franje. Toen de nieuwe beleidslijn in 1976 werd besproken in de Kamer, stelde fractiespecialisten vast dat aan het milieu slechts ‘lippendienst’ werd bewezen (Aldus de latere minister van Verkeer & Waterstaat Dany Tuijnman (VVD) in de Kamer bij de behandeling van de Nota Selectieve Groei [Handelingen Tweede Kamer 1976-1977, 17 november 1976, p. 1286.]). In plaats van grenzen stellen aan de groei werd het stimuleren ervan tot doel verheven. In april 1977 trad daartoe een nieuw stimuleringsbeleid waarbij de investeringen van bedrijven fiscale vrijstelling genoten (de WIR). Aangekondigde randvoorwaarden met betrekking tot milieuverontreiniging zouden nooit uit de verf komen. De concurrentiepositie en de winstgevendheid van het Nederlandse bedrijfsleven kregen prioriteit boven het milieu; een keuze waaraan niet getornd zou worden in de decennia erna.

Aan het begin van de jaren tachtig werd het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne opgeheven, waarna het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) ontstond. Ondertussen was het beheer van natuurgebieden steevast bij andere ministeries ondergebracht. Via Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), L&V en Economische Zaken kwam dit beleidsterrein in 2017 weer terecht bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Hoe kwam dit artikel tot stand?

Dit originele antwoord is geschreven door Anne Bos en Jonne Harmsma voor de KlimaatHelpdesk.
- Reviewer: Liesbeth van de Grift

- Redacteur: Sanli Faez

[1] Carla van Baalen e.a. (red.), Natuur, milieu, klimaat. Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2019, Amsterdam: Boom 2019 https://www.ru.nl/cpg/publicaties/jaarboeken/vm/jaarboek-2019-natuur-milieu-klimaat/

[2] Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst, 10 oktober 2017 https://www.kabinetsformatie2017.nl/documenten/publicaties/2017/10/10/regeerakkoord-vertrouwen-in-de-toekomst

[3] Trouw, 20 juli 2017. https://www.trouw.nl/nieuws/een-minister-van-klimaat-liever-niet~b4cdce97/